Presse

58084 Hagen

Universitätsstraße

Stellungnahme zur Anhörung des Ausschusses für Kommunalpolitik und des HaUnushalts- und Finanzausschusses zum Stärkungspaktgesetz am 11.11.11

Sehr geehrte Damen und Herren,

zunächst möchte ich mich für die Möglichkeit bedanken, zu dem Gesetzesentwurf und den Fragen der Landtagsfraktionen Stellung nehmen zu können, wovon ich gerne Gebrauch mache. Als Verwaltungs- und Politikwissenschaftler habe ich seit mehr als einem Jahrzehnt die kommunale Haushaltspolitik in NRW und das Verhalten der Haushaltsaufsicht empirisch intensiv untersuchen können und habe auch als ehrenamtli- ches Ratsmitglied im Ruhrgebiet aus der Nähe die Auswirkungen von Aufsichtsmaßnahmen erfahren dürfen. Das was wirklich in den Kassenkreditkommunen an Wirkungen von Gesetzen, Aufsichtsmaßnahmen und Finanzhilfen ankommt findet sich in keinem juristischen und finanzwissenschaftlichen Lehrbuch oder in den Kommunalfinanzberichten des Innenministeriums. Diese sind häufig normativ angelegt, schließen von dem Sollen auf das Sein und erfassen damit die real erwartbaren Auswirkungen in den Kommunen kaum. Nur weil man beispielsweise den Haushaltsausgleich binnen einer bestimmten Frist pauschal ins Gesetz schreibt, wird er sicherlich nicht in den Kommunen erreicht, sondern umgekehrt treiben die Haus- haltskrise und –defizite die Rechtsentwicklung seit Jahrzehnten vor sich her. Insofern kann es für die Politik ergiebiger sein, stärker die empirische Ausgangslage und die bisherigen Erfahrungen in den Kommunen vor der Verabschiedung von Gesetzen einzubeziehen, um die tatsächlich erwartbaren Wirkung neuer Gesetzesvorhaben, die sicherlich gut gemeint sein mögen oder aus Sicht der Verwaltung rechtssystematisch immer schon so praktiziert wurden, abschätzen zu können. Nur so kann aus meiner Sicht, die ich im Fol- genden darlegen will, die von allen Landtagsfraktionen gewünschte Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung erreicht werden. Sonst gilt auch für diesen Gesetzesentwurf der Landesregierung wieder, dass gut gemeint das Gegenteil von gut gemacht ist.

Der Entwurf des Stabilitätspaktes der Landesregierung enthält zunächst einen zentralen Paradigmenwechsel. Die bisherige Position des Innenministeriums, dass jede Kommune in NRW den Haushaltsausgleich ausschließlich aus eigener Kraft schaffen kann, wird aufgegeben.

Noch 2008 konstatierte das Innenministerium auf die große Anfrage zu den Ruhrgebietsfinanzen der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen, dass auch in den Problemkommunen des Ruhrgebiets die „Aussichten für die Haushaltskonsolidierung ... grundsätzlich keine anderen als für andere kreisangehörige Gemeinden oder kreisfreie Städte im Land Nordrhein- Westfalen“ seien (Landtag NRW Drs. 14/4827: 4). Diese Fehlprognosen wurden mit dem Regierungswechsel und dem nun vorgelegten Gesetzes zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung revidiert. Gerade die Ruhrgebietskommunen gehören zu den überschuldeten Gebietskörperschaften, die nun mit Konsolidierungshilfen bedacht werden sollen, weil sie aus eigener Kraft nicht den Haushaltsausgleich schaffen können.

Im Kern hat sich mit dem Gesetzesentwurf auch das Innenministerium den haushaltspolitischen Realitäten, wenn auch um mindestens ein Jahrzehnt verspätet (Holtkamp 2000) angenähert, so dass die allgemeine Ausrichtung des Gesetzes grundsätzlich positiv zu bewerten ist.

Allerdings ist aufgrund der aufgelaufenen Kassenkredite und der stetig steigenden strukturellen Fehlbeträge nicht ansatzweise zu erwarten, dass die Haushaltsprobleme der NRW-Kommunen gelöst oder erkennbar reduziert werden. Es hat also inhaltlich ein politischer Paradigmenwechsel stattgefunden, der aber durch die konkrete Gestaltung und den zu erwartenden Vollzug des Gesetzes faktisch nicht positiv bei den Kommunen ankommen wird. In der konkreten Ausgestaltung des Gesetzes wird lediglich die Politik des Innenministeriums pfadabhängig fortgeschrieben (pauschale Fristen für den Haushaltsausgleich und An- drohung von tiefen Eingriffen in die kommunale Selbstverwaltung), wie sie seit Anfang der 1990er Jahre im Hinblick auf die Haushaltsdefizite weitgehend erfolglos praktiziert wird. Insofern wird durch die konkreten Stellschrauben des Gesetzes und durch die Verlagerung von Entscheidungen in den Vollzug, wie dies seit mehr als einem Jahrzehnt zu konstatieren ist, der Wille des Landesparlaments, die kommunale Selbstver- waltung zu stärken, nicht umgesetzt. Das zentrale kommunale Haushaltsproblem in NRW wird weiterhin so behandelt und verschoben, wie es das Innenministerium NRW, unabhängig von allen Regierungswech- seln, immer praktiziert hat (Holtkamp 2006b; 2010).

Das zentrale kommunale Haushaltsproblem in NRW besteht im Bundesländervergleich darin, dass deutlich höhere Kassenkredite pro Einwohner zusammenfallen mit den striktesten Haushaltsnotlagenregimen und Sanktionen (Geißler 2009). Damit wurde im Bundesländervergleich in NRW seit den 1990er Jahren die kommunale Selbstverwaltung am stärksten ausgehöhlt. Zwar gibt es mit Rheinland-Pfalz noch ein anderes Flächenland, in dem die Kommunen vergleichbar hohe Kassenkredite pro Einwohner ausweisen müssen, nur konzentriert sich dies hier erstens auf wenige kreisfreie Kommunen und zweitens wurde in Rheinland- Pfalz zum Zwecke des Bürokratieabbaus die Pflicht zur Ausweisung von Haushaltssicherungskonzepten längst zurückgenommen. Ganz anders in NRW: seit den 1990er Jahren kommen hier flächendeckend Haushaltssicherungskonzepte und das Nothaushaltsrecht zum Einsatz und die Drohung mit der Entsendung von Beauftragten nach GO NW § 124 gehört im Ruhrgebiet zum kommunalpolitischen Alltag (Holtkamp 2010). Dies hat in vielen NRW-Kommunen zur „materiellen Beendigung der kommunalen Selbstverwaltung“ (Geißler 2009: 25) geführt.

Wie wenig die bisher ergriffenen, schon sehr restriktiven Aufsichtsmittel zur Reduzierung der Haushaltsprobleme im Ruhrgebiet beigetragen haben, verdeutlicht das folgende Diagramm:

 

Quelle: Eigene Darstellung, Daten aus Landtag NRW Drucksache 14/10577; Antwort der Landesregierung vom 22.1.2010; 3.Q.2009 steht für drittes Quartal 2009, da die Jahresrechnung 2009 bei der Antwort der Landesregierung noch nicht vorlag.

Insbesondere seit 2000 ist für die Ruhrgebietskommunen ein ungebremstes Wachstum der Kassenkredite zu konstatieren. Dieses Schuldenwachstum hat sich entkoppelt von der Wirtschaftskonjunktur und von der Lage in den übrigen NRW-Kommunen (mit Ausnahme des ebenfalls hoch verschuldeten bergischen Städ- tedreiecks und einiger weiterer kreisfreier Städte). Unabhängig davon, ob durch die Wirtschaftskonjunktur in anderen Kommunen zeitweise die Steuereinnahmen sprudeln, wachsen im Ruhrgebiet die Kassenkredite 1910 durch hohe strukturelle Fehlbeträge und durch steigende Zinsausgaben. Die Ursachen für dieses extreme Kassenkreditwachstum im Ruhrgebiet wurden hinreichend empirisch untersucht. Sie sind überwiegend, wie dezidiert am Beispiel des Kreises Recklinghausen nachgewiesen, exogen durch hohe Sozialausgaben und niedrige Steuereinnahmen verursacht (Junkernheinrich et al. 2009), wie sie für altindustrielle Regionen typisch und kaum endogen gestaltbar sind. Einige „hausgemachte“ Probleme – überdimensionierte Infrastruktur etc. – wurden nach wissenschaftlichen Untersuchungen zudem im Zeitablauf abgebaut. Hohe 1149 Steuerhebesätze, starker Personalabbau und ein beträchtlicher Investitionsstau verdeutlichen, dass die Grenzen der Haushaltskonsolidierung in vielen Ruhrgebietskommunen schon erreicht sind.

Diese Problemkommunen sind zudem seit Jahren in einer Abwärtsspirale gefangen: „Die Kombination aus geringer Wirtschaftskraft und hoher Arbeitslosigkeit führt zu geringen Einnahmen bei gleichzeitig überdurchschnittlich hohen Pflichtausgaben. Die dadurch erzwungenen Einschränkungen bei den freiwilligen Leistungen führen in der Zukunft zu höheren Sozialleistungen sowie aufgrund der niedrigeren Attraktivität für die Bürger und Unternehmen allgemein zu schlechteren Bedingungen bei dem Anwerben von Unternehmen. Hieraus resultieren ebenfalls geringere zukünftige Steuereinnahmen und höhere Sozialausgaben. Dieser Teufelskreis kann von einer einzelnen Stadt ohne Hilfe von außen kaum durchbrochen werden“ (Anton / Diemert 2009: 18).

In NRW wurde diese Abwärtsspirale durch die bisherige Politik des Innenministeriums nicht durchbrochen, sondern im Gegenteil entscheidend verschärft. Immer wieder wurde durch die Haushaltsaufsicht darauf hingewirkt die Hebesätze für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer B zu erhöhen (Bogumil/Holtkamp 2006), mit der Konsequenz, dass im Ruhrgebiet die höchsten Hebesätze für Gewerbesteuern bestehen und Ruhrgebiet NRW ohne Ruhrgebiet damit der Wirtschaftsraum für Unternehmensansiedlungen noch unattraktiver wird. Soll diese Abwärtsspirale nicht noch weiter forciert werden, müssen somit auch die kurz- und mittelfristigen realisierbaren und nennenswerten Möglichkeiten der Einnahmeerhöhung als ausgeschöpft eingeordnet werden.

Angesichts dieser Erblasten (hohe Kassenkredite, bereits seit 1990er Jahren immer wieder eingeleitete Kürzungsrunden, struktureller Unterfinanzierung der extrem hohen Sozialausgaben und bereits bestehende Spitzensteuerhebesätze) werden diese Städte mit Sicherheit keine größeren Eigenleistungen erbringen können, wie es aber im neuen Gesetzentwurf der Landesregierung unterstellt wird. Deshalb werden bei diesen Kommunen sehr schnell die im Gesetz angedrohten Sanktionen bis hin zur Bestellung von Beauf- tragten zum Zuge kommen bzw. der Landtag wird binnen kürzester Frist darüber beraten müssen, wie mit dem sehr hohen Prozentanteil der Kommunen umzugehen ist, deren Kassenkredite bzw. Liquiditätskredite trotz Landeshilfen weiter steigen werden.

Vor diesem Hintergrund lassen sich die folgenden Fragen der Landtagsfraktionen präzise beantworten.

1) Inwieweit ist der Gesetzentwurf aus Ihrer Perspektive dazu geeignet, einen nachhaltigen Beitrag zur Lösung der kommunalen Finanzprobleme in NRW zu leisten?

2) Halten Sie die gewählte Anfangsausstattung mit 350 Millionen Euro Landeshilfe zur „Stärkung“ der Kommunalfinanzen für ausreichend um als Ziel den Haushaltsausgleich für alle ausgewählten 34 Kommunen zu erreichen?

Der Gesetzesentwurf ist dazu nicht geeignet. Die Kassenkredite in den Problemkommunen werden weiter, wenn auch etwas gebremst, ansteigen und der Haushaltsausgleich wird aufgrund der skizzierten Erblasten für viele Kommunen in Jahrzehnten nicht erreichbar sein. Nachhaltige Problemlösung ist nicht erkennbar. 350 Mio. Landeshilfe bei einem 2011 geschätzten originären Fehlbetrag von gut 1,25 Mrd. Euro in den 34 Kommunen1 kann für den Haushaltsausgleich nicht ausreichen. Damit würden mehr als 50% Eigenleistungen der Kommunen erwartet, die aufgrund der skizzierten Erblasten gänzlich unrealistisch sind.

Deshalb wird mit hoher Wahrscheinlichkeit genau das Gegenteil von Nachhaltigkeit erreicht: Der Nachsteuerungsbedarf durch Landtag und Innenministerium binnen kürzester Frist ist vorprogrammiert. Als erstes wird wahrscheinlich wieder der Druck erhöht werden den Konsolidierungszeitraum für die Kommunen zu verlängern bzw. Ausnahmeregelungen des Gesetzes zum Regelfall werden zu lassen. Die Zeiträume werden wieder länger werden, ohne dass der Haushaltsausgleich in Sichtweite gerät. Die Problemverschiebung auf der Zeitachse, die immer wieder seit den 1990er Jahren zu Nachbesserungen und Repara- turgesetzen geführt hat, wird sich mit hoher Wahrscheinlichkeit fortsetzen. Die Kommunen haben sich mittlerweile an diese Problemverschiebungen des Innenministeriums, die unabhängig von der jeweiligen parteipolitischen Zusammensetzung der Landesregierung praktiziert wird (Holtkamp 2000, 2010), gewöhnt und werden dies in ihre Konsolidierungskalküle miteinbeziehen, was zu weiteren Zielverfehlungen des Gesetzentwurfs beitragen dürfte.

3) Halten Sie die rund 20 Mrd. Euro Liquiditätskredite (Stand 31.12.2010) und die damit verbundenen Zinslas- ten für eine (Mit)Ursache der Finanznot nordrhein-westfälischer Kommunen?

4) Wäre ein zeitgleiches verfolgen der Ziele, Haushaltsausgleich und Schuldenabbau, erfolgsversprechend für die Stabilisierung der Kommunalfinanzen?

5) Halten Sie es für richtig, das die Landesregierung in ihrem Ansatz die Schulden aus Liquiditätskrediten weitgehend unerwähnt lässt?

Die Zinslast der Kassenkredite (bzw. Liquiditätskredite) ist bereits heute eine wesentliche Ursache dafür, dass die Kassenkredite weiter ansteigen und dann wiederum wachsende Zinsausgaben nach sich ziehen. Auch deshalb ist das Ruhrgebiet seit 2000 weitgehend abgekoppelt von der Wirtschaftskonjunktur und der Haushaltsentwicklung in bundesdeutschen Kommunen immer weiter auf Defizitkurs.

Kommt es zudem noch zu höheren Zinssätzen, womit mittelfristig zu rechnen ist, werden die Haushalte der Problemkommunen weiter extrem belastet. Deshalb ist ohne Abbau der Kassenkredite in den Problemkommunen eine Stabilisierung der Kommunalfinanzen in NRW als extremer Spitzenreiter im Bundes- ländervergleich mit 20 Mrd. Euro nicht denkbar. Dass die bereits aufgelaufenen Kassenkredite und die zu- künftig erwartbaren Zinsbelastungen kaum durch die Landesregierung problematisiert werden, führt dazu, dass die Dimension des kommunalen Haushaltsproblems systematisch unterschätzt wird.

6) Wo liegen Ihrer Meinung nach die Ursachen der aufgelaufenen Kassenkredite?

7) Wie kann das strukturelle Defizit in den kommunalen Haushalten geschlossen werden bei Aufrechterhaltung der bisherigen Leistungen und Standards?

Die Ursachen der Kassenkredite sind zum größeren Teil exogen. Durch die aufgelaufenen Kassenkredite und die fälligen Zinszahlungen, die zum kleineren Teil auch in einem zu langsamen Konsolidierungstempo in einigen Kommunen begründet liegen, ist zudem der Anteil der nun nicht mehr kommunal gestaltbaren Ausgabenzuwächse noch deutlich größer geworden. Die strukturellen Defizite können somit, selbst wenn man die kommunal gestaltbaren Standards weiter reduzieren würde und die Bürger mit noch höheren Steuern (von Spitzenhebesätzen im Ruhrgebiet bereits ausgehend) belasten würde, nur durch deutlich höhere Finanzhilfen bzw. Entschuldungsfonds geschlossen werden.

8) Was halten Sie von der vorgesehenen Pflichtteilnahme der 34 Kommunen?

9) Inwieweit tangieren die im Gesetzentwurf vorgesehenen Regelungen das Recht auf kommunale Selbstverwaltung?

Die Pflichtteilnahme bei vorgeschriebenen Fristen für den Haushaltsausgleich und in Aussicht gestellter Sanktionen führt zu einem tiefen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung, ohne dass dadurch der Haushaltsausgleich für viele erreichbar ist. Damit kommt es zu keiner Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, wie es die regierenden Landtagsfraktionen im Koalitionsvertrag vereinbart haben, sondern die Kommunen werden weiterhin, in einem im Bundesländervergleich einzigartigem Ausmaß, Haushaltsnotlagenregimen unterstehen, die nachweislich zu Intransparenz, unklaren demokratischen Verantwortlichkeiten und allseits bekannten „Konsolidierungsmärchen“ geführt haben. Viele der Kämmerer der Problemkommunen haben bereits deutlich ge- macht, dass die Fristen für den Haushaltsausgleich und die Eigenleistungen aus ihrer Sicht gänzlich unrealistisch sind. Sie werden dennoch durch Gesetz zur Teilnahme gezwungen und werden ihre Prognosen der Haushaltsplanung in der Regel an die Vorstellungen der Landesregierung anpassen müssen, um später dann mit der realen Haushaltsentwicklung diese Konsolidierungserzählungen in den Jahresrechnungen wieder zurücknehmen zu müssen. Wer die Verantwortung für solche Fehlkalkulationen im Mehrebenen- spiel zwischen Kommune und Haushaltsaufsicht hat und wer beispielsweise für Steuererhöhungen zur Verantwortung zu ziehen sein wird, wird dem Wähler gänzlich unklar bleiben. Insofern wird durch das Gesetz wahrscheinlich nicht nur die kommunale Selbstverwaltung, sondern auch die repräsentative Demokratie in den Kommunen weiter ausgehöhlt.

1) Halten Sie die Auswahlkriterien für die teilnehmenden Kommunen für ausreichend nachvollziehbar oder sollten weitere Indikatoren gefunden werden, die hinreichend bestimmt und gerichtsfest sind?

2) Wie bewerten Sie die im Gesetzentwurf vorgesehene Methode zur Auswahl der am Hilfsprogramm teilnehmenden Kommunen?

3) Halten Sie das Auswahlkriterium der teilnahmepflichtigen Empfängerkommunen „bilanzielle Überschuldung“ für zielführend?

4) Halten Sie das gewählte Kriterium, Überschuldung im Haushalt, für einen gerechten transparenten und tauglichen Indikator?

5) Was halten sie von den Kriterien Strukturelles Defizit der Ergebnisrechnung, Höhe der Kassenkredite, Höhe der Nettosozialtransferleistungen oder von einem Mix aus diesen Kriterien?

Der geeignete Indikator für eine transparente Auswahl ist die Höhe der Kassenkredite pro Einwohner, wie er auch bundeseinheitlich in der amtlichen Statistik verwendet wird. Die bilanzielle Überschuldung spiegelt diesen Indikator (erst kurz nach der Einführung von NKF) nur sehr unvollkommen wider. Im Prinzip werden damit die Kommunen, die als letztes dem NKF-Gesetz folgten, belohnt. Sie müssen nicht an dem zweifel- haften Stärkungspakt teilnehmen, weil sie erst verspätet über die Ausgleichsrücklage das Eigenkapital aufzehren werden. Dies ist zumindest ein zweifelhaftes Signal an die NRW-Kommunen im Hinblick auf die Befolgung von Gesetzen des Landesparlaments. Wer die Umsetzung von Gesetzen möglichst lange hinauszögert, profitiert davon, könnte damit die implizite Botschaft des vorliegenden Gesetzesentwurfs sein.

Zudem ist besonders kritisch zu beurteilen, dass die kreisfreien Städte bevorteilt wurden. Der Anteil der kreisangehörigen Gemeinden im Stärkungspakt ist deutlich zu groß. Kleine Kommunen wurden mit deutlich niedrigeren Kassenkrediten pro Einwohner ausgewählt, während jahrelange Spitzenreiter, wie Essen, Mülheim, Mönchengladbach und Solingen erstmal vom Stärkungspakt, der real ein Schwächungspakt ist, verschont bleiben. Der von der Landesregierung gewählte Indikator hat offensichtlich die kleineren Kom- munen stark benachteiligt, damit relativ viele Kommunen (mit relativ niedrigen Kassenkrediten) mit ver- gleichsweise niedrigen Landeshilfen bedacht werden können.

Abbildung 2: Top 10 NRW: Stand der „Kassenkredite“ pro Einwohner am 30.6.20112

1. Oberhausen 6.828,63

2. Hagen 5.420,37

3. Remscheid 5.038,54

4. Wuppertal 4.369,27

5. Essen 3.597,73

6. Mülheim an der Ruhr 3.442,02

7. Duisburg 3.439,58

8. Mönchengladbach 3.319,55

9. Waltrop 3.001,21

10. Solingen 2.986,91

(Angaben von Winkel IM NRW)

6) Halten Sie die Beschränkung auf 34 überschuldete Kommunen für zielführend?

7) Wie beurteilen Sie eine Landeshilfe an alle finanziell notleidenden Kommunen in NRW die überschuldet, in Haushaltsnotlage oder in der Haushaltssicherung sind?

Um die Zielsetzung des Gesetzes zumindest in einigen Kommunen realisieren zu können, wäre eine Beschränkung auf vier kreisfreie Städte mit den höchsten Kassenkrediten pro Einwohner zielführend. Damit könnten dann die Kassenkredite und strukturellen Fehlbeträge in diesen vier Kommunen zumindest annähernd über die Jahre abgedeckt werden und man könnte in diesem Modellprojekt evaluieren, ob so der Haushaltausgleich nach zehn Jahren ohne weitere Hilfen überhaupt möglich ist.

Für 34 Kommunen ist die bereitgestellte Summe unzweifelhaft viel zu klein. Eine weitere Ausdehnung des Empfängerkreises würde dazu führen, dass in den Kommunen gänzlich die Wirkung der Finanzhilfen verpufft.

Eigentlich müssten angesichts der problematischen Kassenkreditentwicklungen seit mehr als einem Jahrzehnt aber deutlich mehr als die 34 Kommunen einbezogen werden, um die katastrophale Lage der Kommunalfinanzen in NRW halbwegs unter Kontrolle zu bekommen, nur reicht dafür die anvisierten Haus- haltsmittel, die bei größerem Optimismus vier kreisfreien Kommunen tatsächlich die Haushaltskonsolidie- rung ermöglichen könnten, nicht ansatzweise aus.

III. Eigenleistung der Kommunen

1) Halten Sie die gesetzlichen Vorgaben zum Konsolidierungsbetrag der Kommunen (Abbau des Haushaltsdefizits in gleichmäßigen Schritten bis 2016) für realistisch und für umsetzbar?

2) Wie realistisch ist bei den 34 Empfängerkommunen der ersten Stufe ein Haushaltssanierungsplan, der ab 2016 einen Haushaltsausgleich vorsieht?

3) Halten Sie einen Haushaltsausgleich in 5 Jahren in gleichgroßen Schritten - auch mit Landeshilfen - für möglich?

4) Wie bewerten Sie in diesem Zusammenhang die Erfolgsaussichten des Haushaltsausgleichs für die 34 Kom- munen, die zur Teilnahme an der Landeshilfe verpflichtet werden sollen?

5) Wie beurteilen Sie es, dass eine Vielzahl der 34 Empfängerkommunen bereits mit Hilfe der GPA das Einsparungspotential errechnet und Einsparvorschläge umgesetzt hat?

6) Wie bewerten Sie die Forderung im Haushaltssanierungsplan, einen Haushaltsausgleich ohne Konsolidierungshilfen, bis 2021 zu erreichen?

7) Wie bewerten Sie die von den teilnehmenden Kommunen erwarteten Eigenkonsolidierungsbeiträge bezüglich ihres zu erwartenden Umfangs?

Die im Gesetz formulierten Vorgaben sind unrealistisch und werden von vielen Kommunen nicht erfüllt werden können. Eigenleistungen, die bei Berücksichtigung der realen strukturellen Fehlbeträge 2009 / 2010, in vielen Kommunen mehr als 50% ausmachen sollen, sind angesichts der skizzierten Erblasten nicht möglich. Keine wissenschaftliche Studie und auch keine Angaben der GPA verweisen darauf, dass auch nur annähernd diese Eigenleistungen von den 34 Kommunen erbracht werden können. Ganz im Gegenteil: die von der Landesregierung bestellten Gutachter weisen dezidiert für den Kreis Recklinghausen mit der nöti- gen Tiefenschärfe nach, dass nach erheblichen Einschnitten das endogene Konsolidierungspotential außerordentlich niedrig ist und dass alle bisherigen, erheblichen Konsolidierungsbemühungen durch die steigenden Sozialausgaben aufgezehrt wurden (Junkernheinrich et al. 2009). Da viele Landtagsabgeordnete und die Spitzen der Landesregierung über hinreichende kommunale Erfahrungen in Räten von Problemkommunen verfügen, kann hierauf verzichtet werden, näher an Zahlenbei- spielen einzelner Städte zu zeigen, dass die extrem hohen Eigenleistungen nicht erzielbar sind. Im Kern weiß das jeder kommunale Praktiker in den Problemstädten und alle wissenschaftlichen Fallstudien verweisen darauf, dass selbst bei ausgeprägtem Konsolidierungswillen der kommunalen Entscheidungsträger Konsolidierungsleistungen in dieser Höhe kurz- und mittelfristig nicht erreichbar sind (Timm-Arnold 2010, Geißler 2011; Holtkamp 2000; 2010). Kommunale Haushaltskonsolidierung ist deutlich langwieriger und hat wesentlich weniger durchschlagende Effekte, als es aus der Vogelperspektive ohne Ausweisung konkreter und haushaltstellenscharfer Konsolidierungsmaßnahmen in Kommunalfinanzberichten und abstrakten finanzwissenschaftlichen Modellen angenommen wird. Bis sich beispielsweise die Schließung von öffentlichen Einrichtungen in kleineren Kommunen bei rechtlich und politisch weitgehend ausgeschlossenen betriebsbedingten Kündigungen rechnet und der Zuschussbedarf (bei sofort wegfallenden Einnahmen!) tatsächlich im Haushalt in vollem Umfang kassenwirksam eingespart wird, vergehen häufig Jahrzehnte.

Insofern würde man eigentlich erwarten, dass das Innenministerium oder von ihr bestellte Berater zumin- dest beispielhaft mit konkreten Konsolidierungsmaßnahmen hinterlegt vorrechnen würden, wie diese hohen Eigenleistungen – entgegen allen empirischen Untersuchungen und Praktikererfahrungen - erbracht werden können. Hierzu sind bezeichnender Weise keine Veröffentlichungen bekannt.

Die bisher von der Landesregierung in diese Problemkommunen entsandten Berater (beratende Sparkommissare in Waltrop, Marl und Hagen) haben aufgegeben oder zumindest um ihre Entlassung gebeten (Holtkamp 2010). Am Ende Stand beispielsweise in Waltrop die Diagnose des Sparberaters, dass einfach zu wenig Geld vorhanden ist und Effekte von Konsolidierungsmaßnahmen viel zu langsam eintreten, während parallel die externen Belastungen über die Umlagen deutlich schneller steigen.

Diese Erkenntnis ist nicht neu und wird mit hoher Wahrscheinlichkeit auch die prägende Erfahrung im Umgang mit dem nun vorgelegten Gesetzesentwurf sein. Insofern ist es politisch sicherlich nachvollziehbar, dass das Innenministerium auf demotivierende Beispielrechnungen für einzelne Kommunen verzichten will, aber letztlich wird dadurch lediglich die Politikverdrossenheit der Wählerschaft forciert. Es werden nicht im Ansatz für die Kommunen realisierbare Zielsetzungen durch die Landesregierung vorgegeben, deren vorprogrammierte Zielverfehlung in den Lokalmedien als mangelnder Konsolidierungswille der Stadträte vor Ort und als systematische Haushaltsschönung kritisiert werden wird. Die Intransparenz und die Vorgabe unrealistischer Ziele des Gesetzesentwurfs gehen also vor allem auf Kosten der kommunalen Demokratie.

1) Inwieweit halten Sie es für geboten, die Bestellung eines Beauftragten bei Verstößen gegen Sanierungsver- einbarungen i.S.v. § 8 Abs. 1 des Gesetzentwurfs verpflichtend zu machen?

2) Wie bewerten Sie die Ausnahmeregelungen beim Erfordernis, den Haushaltsausgleichs zu erreichen?

3) Wie bewerten Sie die Möglichkeiten der Bezirksregierung zur umfassenden Prüfung und Überwachung der Haushaltssanierungspläne?

4) Sehen Sie das Erfordernis, die Machbarkeit des Haushaltssanierungsplans durch die Bezirksregierung über- prüfen zu lassen?

5) Sehen Sie die Bezirksregierungen mit ausreichenden Ressourcen ausgestattet, um der Aufgaben der Kontrol- le und Überwachung der Haushaltssanierungspläne gerecht zu werden?

6) Wie bewerten Sie die Sanktionsmöglichkeiten der Bezirksregierung im Falle eines Verstoßes gegen die Aufla- gen des Haushaltssanierungsplans?

7) Welche Maßnahmen bleiben Ihrer Ansicht der Bezirksregierung, wenn eine Kommune mögliche Eigenbeiträ- ge aus gerechtfertigten Gründen nicht erbringen kann, wenn kein Einsparpotential vorhanden ist?

8) Welche Maßnahmen könnte die Kommunalaufsicht einleiten bei Nichterfüllung der Haushaltssanierungs- pläne?

a) Was halten Sie von einem Bürgerbeitrag in Form der Erhöhung der Grundsteuer B

9) Wie bewerten Sie die Möglichkeit eines Beauftragten gemäß §124 Gemeindeordnung und die tatsächlichen Möglichkeiten den Haushaltssanierungsplan zu realisieren, nachdem bereits die Kommune, die GPA und die Bezirksregierung alle möglichen Einsparungspotentiale bereits - nachvollziehbar dokumentiert - ausgeschöpft haben?

10) Für wie wahrscheinlich halten Sie im Falle der Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben in den 34 teilnahmepflichtigen Kommunen: Die Schließung vieler/aller freiwilligen Einrichtungen und Einstellung freiwilliger Dienstleistungen? Betriebsbedingte Kündigungen? Die Rückführung und Absenkung von Standards bei Pflichtaufgaben? Wie könnte das konkret aussehen? Welche sonstigen Maßnahmen müssten die 34 Kommunen ergreifen, um das Ziel des Haushaltsausgleichs bis 2016 zu erreichen?

Die Anfragen der Landtagsfraktionen verweisen zu Recht auf die Probleme, die im Vollzug des Gesetzes durch die Haushaltsaufsicht vorprogrammiert sind. Im Kern werden alle aufgezeigten strukturellen Widersprüche des Gesetzesentwurfs in den Vollzug verschoben. Der Landtag soll zudem bei Abweichungen von der Konsolidierungsplanung mit dem Gesetzesentwurf das Innenministerium ermächtigen, alle Sanktionen ergreifen zu können bis hin zur Bestellung eines Beauftragten gemäß §124 GO NW.

Da aus den dargelegten Gründen damit zu rechnen ist, dass die Mehrzahl der Kommunen, den Haushaltausgleich nicht im vorgeschriebenen Zeitraum erreichen werden, werden ihre Entscheidungen dauerhaft unter dem angedrohten Damoklesschwert der Entsendung eines Beauftragten stehen. Welche Folgen dies hat, haben drei der 34 Kommunen bereits erfahren dürfen. In der Stadt Hagen, Marl und Waltrop wur- den bereits beratende Sparkommissare eingesetzt. Den Städten wurde angedroht, dass wenn die Vor- schläge der von der Haushaltsaufsicht entsendeten Berater nicht umgesetzt werden, der Beauftragte §124 GO NW zum Einsatz käme. Insofern standen also in diesen drei Städten bereits alle haushaltspolitischen Entscheidungen im Schatten eines möglichen Beauftragten und regelmäßig vor Ratsentscheidungen drohte der Regierungspräsident über die Presse mit der Ausschaltung des Stadtrates, wenn Entscheidungen nicht in seinem Sinne getroffen würden (vgl. ausführlich mit allen Nachweisen Holtkamp 2009, Timm- Arnold 2010; Holtkamp 2010). Unfraglich wurde dadurch die kommunale Selbstverwaltung in den drei Städten ausgehebelt und der Wählerschaft konnte nicht mehr im Ansatz klar sein, wer für kommunale bzw. aufsichtsbehördliche Entscheidungen, die demokratische Verantwortung hat. Im Bermudadreieck zwischen Haushaltsaufsicht, Beratern und kommunalen Entscheidungsträgern wurde die Verantwortung hin und hergeschoben, während die Entscheidungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit präjudiziert wurden.

Noch irritierender muss es für die Öffentlichkeit und Wählerschaft gewesen sein, als diese extrem verschuldeten Städte nur kurz nach diesen Maßnahmen von der Haushaltsaufsicht als konsolidiert eingeordnet wurden.

Die Haushaltsaufsicht bilanzierte 2009, dass die kreisangehörige Gemeinde Waltrop „gesund gespart wor- den“ 3 sei. Zur feierlichen Verabschiedung des beratenden Sparkommissars in Marl konstatierte der RP schließlich: „die Stadt Marl kann somit heute finanziell mit einiger Zuversicht in ihre Zukunft schauen“.4 Da alle drei Städte nur kurze Zeit später wieder von der Haushaltsaufsicht als überschuldet eingeordnet werden, was die Öffentlichkeit wieder irritieren und eine demokratische Kontrolle durch die Wählerschaft ganz erheblich erschweren dürfte, ist klar, dass die Androhung von Beauftragten keine größeren Konsoli- dierungseffekte versprechen. Vielmehr wurde letztlich wegen erheblicher Prozessrisiken kein Beauftragter entsendet und das wird damit legitimiert, dass man die Städte gesund gespart habe, obwohl in allen drei Städten die Kassenkredite immer weiter aus dem Ruder liefen. (3 „Gesund gespart worden“, in: Bezirksregierung Münster 2009: Jahresrückblick 2008, Münster: 41. 4 „Rudolf Pezely geht als Berater der Stadt Marl von Bord“, Pressemitteilung der Bezirksregierung Münster vom 11.8.08.)

Abbildung 3: Kassenkredite in Mio. Euro vor und nach den beratenden Sparkommissaren der Haushaltsaufsicht

Da weder die entsandten Berater, GPA, noch Haushaltsaufsicht den strukturellen Fehlbetrag im nennens- werten Maße senken konnten, wurde mit Tricks und Haushaltsschönung der Haushaltsausgleich in der Planung vorgenommen, der anschließend erwartungsgemäß in der Jahresrechnung wieder nicht erreicht wurde (Holtkamp 2010). Alles war offensichtlich lediglich ein „PR-Gag“ der Haushaltsaufsicht, die dadurch weiteres Vertrauen in der kommunalen Familie verspielt haben dürfte. Wie wenig nachhaltig und glaub- würdig die bisherige Aufsichtspolitik gewesen ist, weist schließlich das Innenministerium im vorliegenden Gesetzesentwurf selbst aus, nachdem alle drei „gesund gesparte“ Kommunen zwangsweise dem Stär- kungspakt beitreten müssen, weil sie „dringliche“ und „akute“ Fälle in „schwieriger Haushaltssituation“ sind, wie es nunmehr die gängige Sprechregelung ist.5 Erst als Schuldenhauptstädte, dann als sanierte Vor- zeigestädte6 und kurz darauf wieder als überschuldet Problemkommunen hat die Haushaltsaufsicht die Teilnehmerstädte des Stärkungspakts Hagen, Waltrop und Marl dargestellt, während real die Kassenkredite, wie bereits seit Anfang der 1990er Jahre, einfach nur zunehmen. Würde eine solche irritierende Behandlung dem Land NRW im Zuge der chronischen Nichterfüllung der Schuldenbremse zu Teil und der Ministerpräsidentin würde von der Bundesregierung oder vom Stabilitätsrat deshalb Berater und Beauftragte angedroht, würde man sicherlich nicht zur Tagesordnung übergehen. Im Falle der drei Kommunen wurde nicht mal ein Untersuchungsausschuss eingerichtet, sondern im Kern dient dieses Modell dem vorliegen- den Gesetzesentwurf als Vorbild.

Bei dem jetzigen Gesetzesentwurf des Innenministeriums bzw. der Landesregierung ist zu befürchten, dass diese in drei Kommunen nachgewiesenen negativen Effekte auf 31 weitere Kommunen – also in jeden „Winkel“ des Landes - ausgeweitet werden. Im Ergebnis hieße das: kein Haushaltsausgleich, extrem hohe Bürokratie- und Transaktionskosten in Kommunen und Haushaltsaufsicht, Haushaltsschönung auf beiden Seiten, tiefe Eingriffe in die grundgesetzlich garantierte kommunale Selbstverwaltung, weiter steigende Hebesätze, Intransparenz und erodierende demokratische Verantwortlichkeiten. Damit ist es also wahrscheinlich, dass im Vollzug des Stabilitätspaktgesetzes die Intention des eigentlichen Gesetzgebers – Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch den Landtag – ins Gegenteil verkehrt wird.

11) Sehen Sie die Notwendigkeit eines verstärkten Mitteleinsatzes für die GPA?

12) Wie bewerten Sie die in § 9 des Gesetzentwurfes angebotene Unterstützung für die teilnehmenden Kom- munen durch die Gemeindeprüfungsanstalt? Sehen Sie die Notwendigkeit erweiterter Beratungsangebote?

13) Halten Sie eine freiwillige Beratung durch die GPA für zielführend?

14) Inwieweit wäre es sinnvoll, die von den Programmteilnehmern aufzustellenden Haushaltssanierungspläne vor ihrer Vorlage bei den zuständigen Bezirksregierungen von unabhängiger Seite (z.B. GPA) bezüglich ihrer Umsetzbarkeit prüfen und testieren zu lassen?

Die stärkere Einbindung der GPA in die zu erwartenden haushaltsaufsichtlichen Verfahren wird mittelfristig ihre Unabhängigkeit und ihre mühsam errungene Akzeptanz in den Kommunen gefährden. Da zu erwarten ist, dass die Mehrheit der 34 Problemkommunen nicht den Haushaltsausgleich erreichen wird und sie zu- gleich nicht aus diesem Landesprogramm aussteigen dürfen, werden die Beratungsleistungen der GPA faktisch kaum freiwillig sein, sondern immer wieder zur Klärung von Konsolidierungsspielräumen herbeigezogen werden. Die GPA wird dabei dadurch noch stärker in die Aufsichtspolitik einbezogen, wird ganz gravierende Probleme haben zumindest rechnerisch die Möglichkeit des Haushaltausgleichs entsprechend dem Willen der Landesregierung darzustellen und es kann dabei der Eindruck in den Kommunen entste- hen, dass die GPA zum verlängerten Arm der Haushaltsaufsicht mutiert. Damit dürften ihr kommunaler Zugang und ihre fachliche Wertschätzung zur Disposition stehen, was negativ auch auf ihre Arbeit in allen anderen nordrhein-westfälischen Kommunen ausstrahlen kann.

Literatur

Anton, Stefan / Diemert, Dörte 2009: Gemeindefinanzbericht 2009 – Kommunalfinanzen im freien Fall? in: Der Städtetag 5/09.

Bogumil, Jörg / Holtkamp, Lars 2006: Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung – Eine policy-orientierte Einführung, Wiesbaden.

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Geißler, Rene 2011: Kommunale Konsolidierung – Einflussfaktoren lokaler Konsolidierungspolitik, Wiesbaden.

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